AidData揭示了中国的对外援助
下面的故事最早出现在2020年春季版的W&M校友杂志上- Ed。
中国已经确立了自己的经济和军事超级大国地位。然而，由于相对较少的正式联盟，中国在国际影响力方面面临着一些重大障碍——中国目前正在悄悄地努力克服这些障碍。
威廉玛丽全球研究所（GRI）的研究佳博体育AidData很快将发布一个新的数据集，揭示中国在全球范围内的大量赠款和贷款资助项目。这些数字是惊人的。当北京在1999年首次提出“走出去”政策以促进中国的海外投资时，它主要侧重于鼓励中国企业在海外开展业务和投资。现在，在国际社会努力了解中国支票簿外交项目的真实规模和范围之际，援助数据正在提供重要的数据和分析。2013年，中国发起了“一带一路”倡议（BRI），可以说是现代历史上最雄心勃勃的外国基础设施投资计划。它的许多陆路路线与通往中东和欧洲的古丝绸之路贸易路线相似。“一带一路”还涉及对印度洋周边深水港的一系列影响深远的投资。
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为了推动这一计划，中国政府大幅增加了海外支出。这种投资热潮不仅为解决发展中国家未满足的基础设施需求创造了机会，而且还赢得了外国公民的心。
“不管你喜不喜欢，大国竞争的时代已经回来了。当美国认为自己是唯一的超级大国时，它不太关心自己影响其他国家决策的能力，”AidData政策分析主任萨曼莎·卡斯特（Samantha Custer）说。“现在，中国正在许多不同的领域争夺影响力，人们对了解中国在做什么、在哪里做以及为什么做更感兴趣。”
中国的海外支出现已与美国不相上下，但在AidData于八年前启动这项研究项目之前，人们对这些资金的支出方式和去向知之甚少。北京认为其海外赠款和贷款计划的细节是国家机密，这引发了一些关键问题：“一带一路”是一项声誉资产还是一项负债？中国的支出是使美国外交政策更有效还是更不有效？中国不断扩大的金融足迹对未来的全球力量平衡意味着什么？
要解决上述任何一个问题，首先需要回答一个更基本的问题：中国在哪里以及如何使用其国际发展资金？
秘密的开支
2011年，12岁的奥斯丁·斯特兰奇（Austin Strange）提出了同样的问题，当时他不知道它最终会对世界产生什么影响。斯特兰奇在威廉玛丽大学学习经济学和汉语时，曾在AidData担任研究助理。自2004年以来，AidData促进了创新研究项目，将学生和教师聚集在一起，使用严格的方法和尖端的工具来解决全球问题。2003年AidData的执行董事Brad Parks和1987年Global Research Institute的联合主任Michael Tierney也对同样的问题感兴趣，他们建议Strange进行一个独立的研究项目。其结果是开发了一种开源方法来跟踪不透明的捐助国和贷款人的国际支出。追踪少报资金流动（TUFF）方法提供了一种追踪中国等新兴大国援助和债务的系统方法。帕克斯说：“我们的团队梳理了近十几种语言的数百万份记录，以确定和调查由中国政府部委、国有银行和企业以及地方政府资助的海外项目。”
“我们的目标是通过尽可能多的可靠来源，对中国政府资助的每个项目的信息进行三角测量。我们追查在官方宪报和法例资料库公布的拨款和贷款协议。我们搜集了中国大使馆网站上发布的所有项目相关信息。我们审查东道国财政和计划部门的援助和债务信息管理系统。我们直接与掌握这些项目第一手资料的政府官员、调查记者和承包商联系。然后，在对所有这些信息进行标准化和综合之后，我们就能看到大的图景——中国政府资助的项目的已知世界。”北京的支出范围从向非洲捐赠垃圾桶和路灯，到向巴基斯坦和印度尼西亚提供数十亿美元贷款建设发电厂。所有这些信息都保存在AidData管理的一个中央数据库中，记者、监督组织、政府官员和任何想要使用它的人都可以访问。
这个数据收集和研究项目最初是由威廉玛丽公司提供的种子资金资助的，后来吸引了美国国际开发署、人道联盟、麦克阿瑟基金会、新加坡教育部等机构的大量资助。
自从奥斯汀完成最初的试点项目以来，AidData已经建立了一个由90多名学生、教师和工作人员组成的团队，他们使用类似的方法研究波斯湾国家的助学金和贷款、俄罗斯的海外投资以及北京在全球范围内的公共外交努力。
虽然许多国家向位于巴黎的经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）报告海外支出的详细信息，但其他国家，如中国和俄罗斯，并没有遵循DAC制定的国际报告标准。
帕克斯说：“缺乏透明度引发了人们对资金实际使用情况的质疑。”“威廉与玛丽已经成为一个数据和分析的首选来源，可以了解这些捐助者和贷款人在哪里分配资源，以及他们资助的项目如何影响社会经济、环境和治理结果。”
新的数据，新的见解
AidData通过记录中国在非洲的金融足迹开始了它的研究项目。然后，在2017年，它发布了一个更新的数据集，收集了超过3500亿美元的赠款和贷款，这些赠款和贷款支持了138个国家和地区的约4300个项目。经过几年的制作，该数据集获得了全球媒体的报道，成为迄今为止关于中国全球发展足迹的最全面的信息来源。“AidData的好处在于，它填补了宣布的内容、承诺的内容和交付的内容之间的空白。我认为研究人员和实践者都认为这是一个可靠的信息来源，”前美国国防部长和国防大学校长罗伯特·m·盖茨说，他在他的新书《权力的行使》中引用了AidData的研究，这本书将于今年6月出版，并指出了美国政府使用非军事权力工具的方式的弱点。“我认为，在援助问题上采取全面的方法，尤其是对中国的援助，是非常重要的。”今年年底，AidData将发布最新的全球数据集，其中包括180多个国家和地区到2018年底的支出情况。“数据收集只是整个过程的一部分。我们如何处理这些数据更为重要，”卡斯特说。“很多关于中国的政策辩论都是由花言巧语和猜测引导的，而不是真实的数字和事实。”Custer认为，AidData的作用不是提供意见，而是提供数据驱动的分析，使其他人能够做出明智的决策。“过去，中国缺乏透明度迫使其他国家的政策制定者根据假设和轶事做出决策。但是AidData现在能够根据确凿的证据对这些假设进行事实核查，”卡斯特说。“AidData学院的教职员工和学生的专业知识吸引了来自世界各地政府和国际组织的高级官员来到威廉斯堡，更多地了解中国全球发展支出热潮的潜在动机和影响。”
透露的信息
目前，已有150多项研究利用威廉玛丽研究所生成的数据，评估了中国发展项目对识字率、婴儿死亡率、经济增长和不平等、环境恶化、腐败、债务可持续性和公众舆论等方面的影响。《纽约时报》、美国国家公共电台和《经济学人》等媒体机构经常引用AidData的研究成果。AidData的教职员工经常被邀请为华盛顿特区、伦敦和布鲁塞尔的决策者提供私人简报和专家分析。
但AidData工作的其他一些受益者可能会令人惊讶。
卡斯特说：“你可能会认为，如果有人知道中国在世界各地做什么，那就是中国政府自己，但北京方面对信息守口如瓶。“我们知道，就连中国国内的政府机构、智库和大学研究人员也信任并使用我们的数据。”
由于中国保护其项目组合不受公众监督，中国以外的国际援助机构也很难确定需求未得到满足的领域，并避免重复努力。AidData旨在弥合这一信息鸿沟，帮助各国政府和国际组织确保其资源得到有效和高效的利用。
“我的观点是，我们自己的发展援助方法需要大幅改进。但是如果我们要这样做，它需要基于真实的数据，关于什么是有效的，什么是无效的，有多少，几乎没有人做的是将一个或另一个团体可能在同一个国家对同样的问题所做的事情联系起来。”
国会议员安德尔·克伦肖（Ander Crenshaw）和国会议员亚当·史密斯（Adam Smith）曾担任国会有效对外援助问题核心小组的联合主席，他们说，“AidData查明援助项目的地点、查明服务提供方面的差距、防止捐助者之间的重复，这些工作是一种基础工作，将使美国的对外援助从长远来看更加高效和有效。”美国前国务卿康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）也赞同这一观点，她指出，“当你查看AidData的空间地图时，你可以更好地判断哪里需要援助，并改变你的目标战略，而不是一次又一次地在同一个地区资助活动。”这些数据为决策者提供了有价值的指导，让他们了解所有的工作集中在哪里，这样他们就知道自己在哪里可以发挥最大的影响。”AidData的工作还帮助尼泊尔和马尔代夫等低收入和中等收入国家的领导人。中国的援助项目往往在多个机构和政府层面上高度分散。这些数据让那些接受中国援助的国家对中国资助的项目有了更透明的了解。
“中国的开发性融资极其复杂。它涉及许多不同的项目，有不同的条款和条件，”卡斯特说。“这种复杂性，再加上有限的透明度，使得从中国借款的国家很难确切知道他们欠了多少钱，并为潜在的腐败和滥用打开了大门。”在2019冠状病毒病引发的全球金融衰退期间，各国可能会看到其经济收缩，使其无法向中国偿还债务负担。与此同时，中国自身在经济危机中受到的限制可能会使其不太愿意谈判新的条款，这可能会进一步加剧潜在的全球萧条。
建立债务
虽然许多人认为中国的对外援助计划是新的，但事实并非如此。早在20世纪50年代，中国就以赠款和低息贷款的方式为规模较小的项目提供援助。但中国的海外发展计划现在在两个重要方面发生了变化。
AidData显示，在过去20年里，中国大幅增加了在公路、铁路、港口、发电厂、电网和电信网络等大型基础设施项目上的支出。由于许多西方援助机构，如美国国际开发署，主要关注公共卫生、民主和人权等问题，发展中国家越来越多地向中国寻求基础设施需求方面的帮助。事实上，AidData显示，中国近90%的海外支出集中在基础设施建设上。AidData的数据集包含近60个变量，对中国设计和实施这些海外项目的方式提供了独特的见解。除了每个中国项目的规模、用途、地点和状态等信息外，AidData还跟踪合同条款和条件。例如，如果一个项目是由贷款支持的，利率是多少？借款人须在多长时间内偿还贷款？贷款人是否同意在还款开始前有一段宽限期？卡斯特说：“你可以从我们的数据中看到，中国已经转向不那么优惠、更偏向商业的贷款。”“它过去主要提供赠款和无息贷款。但现在我们看到，银行更多地强调按市场或接近市场的利率发放贷款。”然而，尽管与中国合作可能在财政方面花费更多，但中低收入国家的领导人仍然认为，北京在两个方面是一个有吸引力的合作伙伴。首先，中国不要求在经济、打击腐败、提高透明度或保护人权方面参与借款国政府。其次，中国是少数几个愿意为大型基础设施项目提供资金的外国大国之一，许多国家认为这些项目对刺激经济增长至关重要。然而，这种向中国借款的热情日益高涨，也引发了有关接受国未来可能面临的负面影响的激烈辩论。如果一个国家无法偿还中国政府支持的贷款会发生什么？斯里兰卡在2017年的经历是一个警示。当斯里兰卡难以偿还汉班托塔港口开发项目（Hambantota Port Development Project）的债务时，中国最终接管了该港口及其周边1.5万英亩的土地，这一安排将持续99年。卡斯特说：“斯里兰卡无力偿还债务并不仅仅是因为中国，汉班托塔港的故事也凸显了为什么领导人和公民都需要更多关于这些交易条款的信息的重要性。”“这些贷款中有多少是有抵押品支持的，如果一个借款国违约，接下来会发生什么？”中国是否会夺取重要的战略资产？”公众对汉班托塔港交易的强烈反对也给中国领导人上了有力的一课，即他们备受瞩目的基础设施项目是一把双刃剑。卡斯特说，一方面，“当涉及到联合国的重要投票或对中国公司有优惠条款的贸易协定时，这些融资交易可以让中国对外国领导人有隐性的影响力。”另一方面，如果一个项目没有兑现承诺的收益，或者成本开始超过收益，那么随着时间的推移，当地人对中国的看法可能会发生巨大变化。有了AidData产生的数据，研究人员开始回答关键问题。
一个新的殖民大国？
是什么促使中国在开发性金融市场上日益增长的存在？中国从中得到了什么？
“一些政治家、记者和学者认为，中国是一个新殖民主义大国，利用其经济影响力向其他国家购买影响力，”卡斯特说。“不管你是否认同这种说法，它确实提出了一个重要问题，即中国希望通过支持其他国家的重大发展项目实现什么目标。”通过AidData的新数据集，研究人员可以通过调查似乎从中国获得更多赠款和贷款的国家的概况来回答这个问题。“最贫穷的国家和地方政府不一定能得到最多的财政支持或最优惠的交易，”卡斯特说。AidData显示，中国在总统和总理的家乡资助的项目数量异常之多。它还表明，当各国在联合国大会（United Nations General Assembly）上投票支持北京时，它们会从中国获得额外的资金。除了追求商业优势和外交政策让步外，中国显然对赢得人心感兴趣。它经常在受援国为高调项目提供资金，并在媒体上大肆宣传。
这些项目为北京赢得了宣传和中低收入国家的公民和领导人的赞扬，这些国家将与中国的伙伴关系视为经济发展的门户。与此同时，越来越多的媒体文章曝光了与中国政府支持的发展项目有关的浪费、欺诈和滥用行为，这迫使北京方面为自己的投资如何造福当地社区辩护。
美国的影响
中国现在是国际发展金融市场的主要参与者，但其形象与美国有很大不同。美国提供的赠款主要用于解决与公共卫生、灾害应对和民主治理相关的挑战，而中国提供的贷款主要用于大型基础设施项目。卡斯特说：“如果从严格意义上看援助，美国在2000年至2014年期间向其他国家提供的援助是中国的四倍。但当你考虑到所有类型的政府融资时，中国和美国看起来像是支出方面的竞争对手。”在此期间，中国提供了3540亿美元，美国提供了3700亿美元。卡斯特说：“当我们在今年年底更新2018年的数据时，我们可能会看到中国的支出实际上超过了美国。”当美国领导人考虑将发展援助作为美国更广泛的外交政策工具的一部分时，这种新的现实给他们提出了关键的问题。美国是否有建设性的方式与中国接触，以确保其贷款对受援国的利益最大化，风险最小化？或者美国是否应该将中国在低收入和中等收入国家日益增长的影响力视为对美国利益的威胁而寻求反击或与之竞争？不管答案是什么，中国作为发展金融市场参与者的突出地位是美国不能也不应该忽视的。至少，它需要从中国的做法中学习，但它也可能需要重新考虑其现有的战略。
比较优势
“我们不再处于单极世界，”卡斯特说。“中国已经清楚地表明，它有能力和动机部署其钱包的力量，以可能与美国及其盟友一致也可能不一致的方式推进其利益。在实践中，这意味着美国领导人需要决定如何最好地与作为发展资助者的中国打交道，以维护美国和发展中国家的利益。”一个潜在的前进方向是探索与中国更密切合作的途径，比如在共同感兴趣的领域共同资助发展项目，以此推动中国按照既定的全球标准、规则和问责制行事。卡斯特表示：“如果我们不为一个新兴的中国创造空间，让其作为一个平等的参与者坐在谈判桌前，那么他们将继续以有限的透明度绕过现行的国际规则。”然而，如果美国想保持自己的影响力，它还需要考虑为什么各国如此热衷于与中国合作。通过对全球超过125个国家的决策者进行调查，AidData发现，有证据表明，援助捐助方的援助与受援国的优先事项相一致时，其影响力更大。在这方面，美国应该更好地响应中低收入国家在发展强大基础设施方面的利益。与此同时，卡斯特承认，“我不知道美国在基础设施投资方面是否能超过中国，但它能做的是确保受援国不会因为失控的债务或无意中恶化了社会和环境标准的项目而受到不适当的影响。”这不仅不利于这些国家，也不利于美国的利益。”
为此，美国可以发挥建设性作用，帮助接受中国慷慨援助的国家加强问责制度，更有效地管理公共债务，以更有利的条款和条件谈判协议，并确保基础设施项目以谨慎和可持续的方式实施。美国还可以考虑投资于受援国的独立媒体，这些媒体可以从事调查性新闻报道，为有关这些协议和项目的辩论和讨论开辟空间。
前进道路
一些美国政界人士强调以牺牲外交和发展为代价投资国防，但其他人认为这种做法是错误的，因为它将破坏美国在全球舞台上的领导地位。“如果我们要在与中国的长期竞争中取得成功……我们将不得不重新发展，以新的方式，重新构想这些非军事力量工具，以便与中国的‘bbo’计划竞争。”“我认为我最大的担忧是，尽管我们两党都认为中国对我们来说是一个挑战，但我们没有战略。我们希望这种关系在5年、10年或15年内发展到什么程度，更广泛地说，我们如何在所有可能发生竞争的不同领域对抗中国？“有一点是明确的，”卡斯特说。“中国海外发展项目的规模不容忽视。如果继续闭门造车地提供大规模融资，美国被取代、中国施加不正当影响的风险是切实存在的。它已经开始发生了，没有人在关注。”直到现在。AidData即将发布的最新全球数据集将为中国海外支出的真实规模和范围带来光明，并巩固威廉玛丽作为全球发展研究领导者的地位。
